Проблемы реформирования федеративных отношений в современной россии. Реализовать реформу федеративных отношений Задачи реформы федеративных отношений

Первые крупные инициативы Президента В.В. Путина после инаугурации (7 мая 2000 г.) были связаны с преобразованием федеративных отношений. В частности, был приведен в соответствие с Конституцией России порядок формирования Совета Федерации.

Ранее в верхней палате Федерального собрания были представлены губернаторы, что входило в противоречие с принципом разделения властей. После принятия в августе 2000 г. закона о новом порядке формирования Совета Федерации эта палата состоит из представителей, избранных региональными парламентами или назначенных губернаторами.

Помимо приведения в соответствие с Конституцией процедуры наполнения Совета Федерации, эти изменения существенно улучшили взаимодействие между Президентом и высшей палатой Федерального собрания. Параллельно федеральный Центр озаботился налаживанием конструктивных связей с руководителями регионов. Указом Президента России был создан Государственный совет, в котором губернаторы получили возможность выдвигать общенациональные проекты, а также представлять интересы своих регионов.

В мае 2000 г. указом Президента Владимира Путина были образованы семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. В каждом из них вводился пост полномочного представителя Президента. На этих представителей возлагалась обязанность обеспечивать реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений. В то время многие законы в регионах противоречили российской Конституции. В стране в связи с этим царил правовой хаос, который в том числе угрожал суверенитету России. Достаточно вспомнить принятие рядом регионов во время кризиса 1998 г. антиконституционных актов, препятствующих вывозу продовольствия за пределы регионов и фактически вводящих внутренние таможни. Формирование единого правового пространства, начавшееся в 2000 г., завершилось в своей основе уже в 2001 г.

После образования в 2000 г. федеральных округов и введения института полномочных представителей основное внимание руководства страны сконцентрировалось на четком разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, пересмотре на этой основе федерального законодательства. В результате масштабной работы, проделанной Комиссией при Президенте Российской Федерации под руководством Д.Н. Козака, поэтапно (2003-2004) были приняты законы, закрепившие концепцию федеративной реформы.

За регионами были закреплены полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность. Остальные полномочия по предметам совместного ведения остаются за федеральным Центром и могут передаваться субъектам РФ только с соответствующими финансовыми средствами. Такой подход был обусловлен сложившейся практикой, когда руководители регионов, не реализуя свои полномочия, перекладывали ответственность за собственное бездействие на федеральный Центр. Ярким проявлением этого стали массовые нарушения в обеспечении населения теплом и электричеством во многих регионах страны, притом что средства, предусмотренные бюджетом на решение этих проблем, оставались в ведении властей регионов.

Был установлен закрытый перечень полномочий (в количестве 41) регионов. Тем самым снизились риски нецелевого использования средств регионального бюджета. За регионами для финансирования этих расходов были закреплены собственные доходы. Параллельно федеральный Центр стремился к снижению числа льгот с заменой их на деньги с целью привести в соответствие с рыночными реалиями существующую социальную систему. С января 2005 г. вступил в силу закон о замене льгот денежными компенсациями. К сожалению, из-за плохой проработки законопроекта и неготовности регионов к его введению он вызвал существенное недовольство льготников. Правительству пришлось значительно увеличить выделяемые компенсации, что сняло градус напряжения в обществе.

Политическое значение этих реформ состояло в том, что региональным руководителям было предложено вплотную заниматься проблемами своих регионов, а не решать эти проблемы путем давления на федеральную власть.

Налоговая реформа является одним из важнейших достижений, стимулировавших экономический рост, начавшийся с 2000 г. Основные задачи налоговой реформы - снижение налоговой нагрузки на предприятия, усиление значения добывающих отраслей как источника налоговых поступлений, а также упрощение налогообложения малого бизнеса. В отношении населения была введена «плоская» шкала по налогу на доходы физических лиц - ставка налога для граждан с любыми доходами была установлена в размере 13%. Бюджет в результате существенно пополнился налогами с доходов, «вышедших из тени».

В 2001 г. произошла полная отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы. Был отменен налог на приобретение автомобилей. Единый социальный налог (ЕСН) заменил страховые взносы во внебюджетные фонды. Эта мера также способствовала частичному выводу заработной платы из тени, хотя ставка ЕСН продолжает оставаться высокой. В 2002 г. была снижена ставка налога на прибыль предприятий до 24% (в 2001 г. она могла доходить до 35%). Налог на добычу полезных ископаемых стал зависеть от цен на сырье на мировом рынке, что существенно пополнило бюджет России.

Замена в 2003 г. налога на пользователей автомобильных дорог и налога с владельцев транспортных средств на транспортный налог, а также отмена налога на покупку валюты существенно сократили доходы регионов. Однако изменение схемы распределения акцизов - на алкогольную продукцию в пользу федерального бюджета, на нефтепродукты в пользу регионального - стабилизировало ситуацию.

В сфере малого бизнеса также произошли изменения, в частности были снижены ставки налогов для предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения. На федеральном уровне утвержден список предпринимателей, имеющих право платить единый налог на вмененный доход. В 2004 г. был отменен налог с продаж, однако выпадающие доходы бюджетов регионов были компенсированы очередным увеличением норматива отчислений от налога на прибыль организаций.

Параллельно с изменениями в налоговом законодательстве были осуществлены попытки улучшения налогового администрирования. Так, в 2003 г. был введен принцип «одного окна», что позволяло зарегистрировать предприятие, подав документы в налоговый орган. Однако в налоговой сфере продолжали оставаться серьезные проблемы, связанные в первую очередь с криминальными поборами, которые осуществляют нечистоплотные налоговики в отношении предпринимателей, иногда даже разоряя компании. Множество проблем доставляли запутанные формы отчетности, заполнить которые под силу только профессиональным бухгалтерам, что создавало серьезные препятствия для ведения малого бизнеса. Несмотря на неоднозначные результаты налоговой реформы, положительным является тот факт, что в России в отличие от предыдущего периода появилась работоспособная (пусть и несовершенная) налоговая система.

Реорганизация федеральных отношений, федеративная реформа в РФ – важное достижение В. Путина.

Целями федеративной реформы, проведённой В.Путиным в России, стали:

Преодоление правовой разобщённости и распространение действия российского федерального законодательства на всю без исключений территорию страны.

Устранение фактически имевшихся предпосылок к правовой разрухе России.

Уравнивание в конституционных правах субъектов РФ, независимо от того, по территориальному или национальному принципу они были образованы.

Возврат федеральной власти в тех местах, где она превратилась в собственность региональных элит.

Устранение межрегиональных барьеров и возрождение в России единого экономического рынка.

Этапы федеративной реформы

Начавшись спустя несколько месяцев со дня вступления в президентскую должность В.В. Путина, федеративная реформа последовательно продолжалась в течение всего первого президентского срока Путина. После переизбрания В. Путина в 2004 году на пост президента, федеративная реформа была продолжена и все необходимые преобразования были завершены.

1. Создание в России в мае 2000 года семи федеральных округов. В каждом из них был введён пост полномочного представителя президента, в обязанности которого входило: 1) обеспечение реализации конституционных полномочий президента в пределах соответствующего округа; 2) повышение эффективности работы федеральных органов государственной власти.

2. Проведение масштабных работ по приведению регионального законодательства РФ в полное соответствие с федеральным.

3. Развитие института федерального вмешательства. За президентов РФ закреплено право роспуска законодательных органов, а также выведения из Совета Федерации глав ветвей власти и отрешения от должности губернаторов субъектов РФ.

4. Укрупнение с 2003 года субъектов Федерации. В частности, был укрупнён Красноярский край и Тюменская область, Коми-Пермяцкий автономный округ и Пермская область объединены в Пермский край.

5. Закрепление за регионами ряда полномочий, для исполнения которых они обязаны использовать средства своего бюджета, и за надлежащее исполнение которых на них возлагается ответственность. Согласно ФЗ №95-ФЗ от 04.07.2003 г., был определён закрытый перечень полномочий регионов. Данная мера позволила минимизировать риск нецелевого использования средств из местных (региональных) бюджетов.

6. Новый порядок избрания губернаторов субъектов РФ (с декабря 2004 года). Согласно нему, губернаторов выбирают по представлению президента региональные законодательные собрания.

7. Разработка и ввод в действие с 01.01.2005 г. новой системы по разграничению полномочий между РФ и субъектами РФ.

8. Реформа местного самоуправления, развитие имевшейся системы федеративных отношений – с 01.01.2006 г.

Итоги федеративной реформы

Проведение федеративной реформы в России В. Путиным заняло несколько лет и завершилось успешно. Главные итоги реформы таковы:

Реформа поспособствовала обеспечению единого нормативного пространства на территории страны, что в определённой степени повлияло на тенденции экономического роста, которые в 2000 году наметились в российской экономике. Создано единое экономическое пространство.

Региональное законодательство полностью и в короткие сроки приведено в соответствие с федеральным законодательством.

Ликвидировано влияние, выходящее за пределы Конституции, региональных элит на ход принятия решений на высоком, общенациональном уровне.

Региональное руководство утратило возможность решать проблемы регионов путём давления на власть федерального уровня.

83. Глава муниципального образования: правовой статус и полномочия.

(ст. 36)

Глава мун. образования является высшим должностным лицом мун. образования и наделяется уставом мун. образования по решению вопросов местного значения. 1) избирается на мун. выборах либо представительным органом мун.образования из своего состава; 2) в случае избрания на мун.выборах либо входит в состав представительного органа мун.образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию; 3) в случае избрания представительным органом мун. образования является председателем представительного органа мун. образования; 4) не может быть одновременно председателем представительного органа мун. образования и главой местной администрации;

Установленные пунктами 2-4 части 2 настоящей статьи ограничения не распространяются на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава мун.образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. В этом случае представительный орган мун.образования может не наделяться правами юрид. лица.

Глава мун. образования в пределах полномочий , 1) представляет мун. образование в отношениях с органами МСУ других мун.образований, органами гос. власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени мун. образования; 2) подписывает и обнародует в порядке, нормативные правовые акты, принятые представительным органом мун.образования; 3) издает в пределах своих полномочий правовые акты; 4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу мун. образования.

Полномочия прекращаются досрочно в случае: 1) смерти; 2) отставки по собственному желанию; 3) отрешения от должности в соответствии со статьей 74 настоящего Федерального закона; 4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; 5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; 6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; 7) выезда за пределы РФ на постоянное место жительства; 8) прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы МСУ; 9) отзыва избирателями; 10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы мун. образования; 11) досрочного прекращения полномочий представительного органа мун.образования, если глава мун. образования был избран из состава данного органа.

Модель 1 . Представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются непосредственно населением. Однако глава такого образования соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту. Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти: он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа. Сильная сторона данной модели состоит в попытке организационного соединения лидерских начал в управлении и гарантий от необоснованной концентрации всей местной власти в одних руках. В то же время в ней заложен возможный конфликт главы администрации (управляющего), непосредственно возглавляющего осуществление исполнительно-распорядительных функций, распоряжающегося средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности, и главы муниципального образования, отдаленного от этих важных полномочий.

Модель 2. Предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой местной администрации. Эта модель сегодня широко распространена, она воспроизводит сложившуюся на общефедеральном уровне форму полупрезидентского правления с доминирующим положением в ней Президента РФ.

84. Исполнительно-распорядительный орган муниципального образования: структура и организационно-правовые основы деятельности.

Местная администрация в соответствии со ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» N 131-ФЗ - это исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, который наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Местная администрация обладает правами юридического лица .

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Под структурой местной администрации понимается ее внутреннее подразделение на отраслевые, функциональные или территориальные органы, которые могут носить различные наименования - отделы, комиссии, комитеты, управления и т.п. Также в структуре администрации обязательно отражаются порядок назначения и полномочия руководителей таких подразделений. Под функциональными подразделениями подразумевают подразделения, отвечающие за определенные направления муниципальной деятельности, например за управление финансовыми средствами, муниципальной собственностью, решение экологических проблем. Структурные подразделения местной администрации могут наделяться правами юридических лиц. Руководители структурных подразделений администрации издают по вопросам своей компетенции приказы, обязательные для исполнения всеми сотрудниками структурного подразделения.

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

Глава администрации;- его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;- структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении (например, отдел в составе управления);- коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;- аппарат администрации.

Полномочия. Администрация муниципального образования:

1) осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия по вопросам местного значения муниципального образования, установленные законодательством и уставом муниципального образования;

2) осуществляет отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления муниципального образования федеральными и региональными законами;

3) разрабатывает проект бюджета муниципального образования, а также проекты программ социально-экономического развития муниципального образования;

4) обеспечивает исполнение бюджета муниципального образования, программ социально-экономического развития муниципального образования и готовит отчет об исполнении бюджета, а также отчеты о выполнении указанных программ;

5) осуществляет иные полномочия, установленные федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования.

Важное направление деятельности администрации - ее взаимодействие с представительным органом муниципального образования, подготовка проектов нормативных и других документов, требующих рассмотрения в представительном органе согласно законодательству и уставу муниципального образования . В качестве субъекта правотворческой инициативы в этих вопросах выступает глава администрации.

Администрация обычно составляет перечень нормативно-правовых актов, требующих рассмотрения в представительном органе, и график их разработки. Разработчиками проектов отдельных актов являются профильные структурные подразделения администрации, а общая организация работ и контроль их хода возлагаются на руководителя аппарата.

Проекты нормативных актов должны быть в обязательном порядке согласованы с руководителем аппарата и с юридической, а также финансовой службой администрации (если требуется финансирование) и другими заинтересованными службами.

Представители администрации участвуют в предварительном рассмотрении проектов нормативных актов в комитетах и комиссиях представительного органа, в работе согласительных комиссий. Депутаты представительного органа могут участвовать в подготовке проектов нормативных актов.

85. Представительный орган муниципального образования: правовые основы организации и деятельности, полномочия.

Ст. 35.Представительные органы МСУ – обеспечивают учет интересов населения в решении вопросов, непосредственно относящихся к условиям жизни на определенной территории. Представит. орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с ФЗ и законами субъектов РФ. Численный состав представительного органа МО определяется уставом МО.

В исключительном ведении представительных органов МО находятся:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения МО, предусмотренных уставом МО; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) принятие планов и программ развития МО, утверждение отчетов об их исполнении 4) установление местных налогов и сборов 5) установление порядка управления и распоряжения МО 6) контроль за деятельностью органов МО и должностных лиц МО, предусмотренных уставами МО. Полномочия представит. органов МО определяются уставами МО.Представительный орган МО принимает решения в коллегиальном порядке

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: 1) принятие устава мун. образования и внесение в него изменений и дополнений; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах; 4) принятие планов и программ развития мун. образования, утверждение отчетов об их исполнении; 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в мун.собственности; 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации мун. предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги мун. предприятий и учреждений; 7) определение порядка участия мун. образования в организациях межмун.сотрудничества; 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов МСУ; 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами МСУ полномочий по решению вопросов местного значения.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом мун. образования и не может быть менее:7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом мун. района и не может быть менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек. Представительный орган муниципального образования обладает правами юрид. лица.

Организацию деятельности представительного органа мун.образования в соответствии с уставом мун. образования осуществляет глава мун. образования , а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, - председатель представительного органа мун. образования, избираемый этим органом из своего состава. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа мун. образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов РФ. Как юр. лицо . От имени мун. образования приобретать и осуществлять имущ. и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом мун. образования. Органы МСУ наделяются правами юрид. лица, являются мун. учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат гос.регистрации в качестве юрид. лиц.

Представительный орган мун. образования и местная администрация как юрид.лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" применительно к учреждениям.Основаниями для гос. регистрации органов МСУ в качестве юрид.лиц являются устав мун. образования и решение о создании соответствующего органа МСУ с правами юр. Лица. Основаниями для гос.регистрации органов местной администрации в качестве юр. лиц являются решение представ. органа мун.образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом мун. Образования.

«Россия является государством с глубокими традициями унитаризма. Реформа государственного устройства в направлении установления подлинно федеративных отношений, начавшаяся 15 лет назад, все еще продолжается. К сожалению, заложенная в Конституции РФ 1993 г. нормативная модель федерализма на практике претерпела значительные изменения. Перефразируя известную фразу В.И. Ленина, можно предположить, что эти изменения проходили и проходят под лозунгом «революционная целесообразность выше формального федерализма». Плигин В. Реформа федеративных отношений и местное самоуправление // Общая тетрадь. 2004. № 3 (30). С. 21.

Конечно, 15 лет для перехода от псевдофедерализма к настоящему федерализму - небольшой срок. Однако мы не ставим вопрос о целесообразности федеративной модели в России.

Целью очередной реформы Российской федеративной системы, начавшейся в 2000 г., является удержание государства в рамках управляемой системы, укрепление единства РФ, борьба с терроризмом и коррупцией.

Отметим ряд мер по укреплению федеральной власти:

• а) создание федеральных округов и введение института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе;
• б) новый порядок формирования Совета Федерации;
• в) принятие в 2000 г. изменений к Закону 1999 г. об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в частности, предоставляющих Президенту РФ возможность отрешения от должности и смещения региональных руководителей в случае принятия ими решений, которые нарушают федеральную Конституцию или федеральные законы, либо отказа исполнять федеральное законодательство или судебные решения, либо признания их виновными в совершении преступлений. В Постановлении от 4 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ признал, что эти изменения не противоречат Конституции РФ. Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 15. Ст. 1497. Конституционный Суд РФ заявил, что обязанности Российской Федерации и субъектов РФ должны быть сбалансированными. Федеральное воздействие должно быть соразмерным, и Президент РФ как гарант Конституции должен следить за тем, чтобы субъекты РФ соблюдали Конституцию РФ и федеральные законы;
• г) учреждение консультативного Государственного совета;
• д) изменение в декабре 2004 г. порядка формирования глав субъектов РФ в направлении его избрания не народом, а законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению Президента РФ. Здесь следует также отметить, что после вступления в силу Конституции РФ и до 1995 г. губернаторы назначались.

Все эти, а также некоторые другие изменения позволяют сделать вывод о направленности реформы федерализма в сторону усиления централизации.

Хотелось бы остановиться на чрезвычайно важной для России законодательной инициативе, реализованной в форме принятого Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 50. Ст. 4950.

На своем 61-м пленарном заседании 3 - 4 декабря 2004 г. Комиссия Совета Европы «За демократию через право» (Венецианская комиссия) приняла правовое заключение на проект указанного Закона.

Целью экспертизы являлось соответствие этих изменений европейским стандартам, применимым к федеративным государствам.

Венецианская комиссия справедливо отметила, что европейские государства в своем большинстве не являются федеративными, а структура централизованного государства совместима с членством государства в Совете Европы. Переход в государстве - члене Совета Европы от федеративной к централизованной системе, следовательно, не мог бы считаться нарушением европейских стандартов. Государство может также сочетать элементы федеративного и централизованного устройства. Однако такое сочетание не может или не должно вести к системе правления, содержащей противоречия или дисфункциональные элементы. Такие элементы могли бы вызывать озабоченность, проистекающую из принципа верховенства права, и особенно из принципа разделения властей.

Следует также учитывать, что не существует документа, авторитетно определяющего европейские федеративные стандарты, как это делает Европейская конвенция о правах человека в сфере прав человека. Законопроект очевидно и существенно уменьшает полномочия субъектов РФ самостоятельно формировать свои органы власти.

Более того, контроль и вмешательство со стороны федерального уровня в субъектах никоим образом не исключаются в федеративной системе. В ряде европейских федеративных и региональных государств имеются положения о федеральном контроле за актами субъектов. В Германии, если земля не выполняет своих обязательств по Основному закону или иным законам, то согласно ст. 37 Основного закона Федеральное правительство может с согласия бундесрата принять необходимые меры, чтобы принудить землю к выполнению этих обязательств. Статья 155 испанской Конституции содержит сходную норму. В Бельгии такие возможности для федеральных действий возникают, только если сообщества или регионы не выполняют международные или наднациональные обязательства страны. Италия, как региональное государство, предусматривает сильный централизованный контроль за регионами. Согласно ст. 126 Конституции Президент Республики вправе, после консультаций с объединенной комиссией депутатов и сенаторов по областным вопросам, распустить областной совет и уволить председателя областной джунты, «если они совершили действия, противоречащие Конституции, или грубые нарушения закона».

Эти меры контроля и принуждения имеют общее в том, что их цель состоит в обеспечении соблюдения законности и что они не могут быть приняты исполнительной ветвью власти без участия законодателя.

Рассматриваемый нами Закон идет дальше таких мер контроля и предоставляет федеральному президенту возможность влиять на состав органов субъектов РФ также в случаях, когда не было установлено какого-либо нарушения закона. Это отличается от обычной практики в европейских федеративных государствах, где органы субъектов Федерации формируются этими субъектами самостоятельно, без вмешательства со стороны федерального уровня.

Когда Закон предусматривает непрямое вместо прямого избрание высшего должностного лица, это отражает практику в других европейских федеративных государствах, где глава исполнительной власти избирается региональным собранием. Однако в иных федерациях это решение оставляется на усмотрение субъектов Федерации.

Не является, однако, обычным то, что Закон делает для любого кандидата невозможным стать главой исполнительной власти субъекта Федерации, если он не предложен Президентом РФ. Это с трудом представляется согласующимся с принципом федеративной организации государства, а также с избирательными правами граждан и конституционным принципом народовластия. Как отмечено выше, в Российской Федерации имеется конституционная основа для федерального вмешательства в формирование органов, особенно исполнительной власти, субъектов Федерации. Более того, федеративный элемент поддерживается тем, что утверждение главы исполнительной власти остается задачей законодательного органа субъекта РФ.

Следует, однако, отметить, что баланс полномочий очень сильно смещен в сторону федерального уровня. В частности, поскольку законодательный орган субъекта РФ находится под угрозой роспуска, если он откажется дважды либо трижды согласиться с президентской кандидатурой, его позиция является слабой. Президент РФ может также назначить временно исполняющего обязанности главы исполнительной власти без какого-либо участия органа субъекта РФ.

Когда законопроект предусматривает, что только лица, предложенные Президентом Федерации, могут быть утверждены в качестве главы исполнительной власти субъекта, он также предоставляет Президенту возможность отрешить главу в любой момент, если это должностное лицо утратило его доверие. Никакого участия законодательного органа субъекта РФ не требуется, хотя именно этот орган утверждал главу исполнительной власти. Если законодательный орган субъекта РФ выразит недоверие главе субъекта РФ, Президент РФ будет иметь право, но не обязан отрешить высшее должностное лицо от должности. Глава исполнительной власти субъекта РФ, следовательно, несет двойную ответственность - перед Президентом РФ и перед законодательным органом субъекта РФ. Глава субъекта РФ одновременно будет иметь роль префекта, отвечающего за исполнение федеральных законов и политики, и главы самостоятельного правительства, ответственного перед избранным законодательным органом субъекта РФ. Это трудно согласовать.

Президент РФ может не только отрешить главу исполнительной власти субъекта РФ от должности, но также распустить законодательный орган субъекта РФ, если он дважды отклонит предложенную им кандидатуру главы исполнительной власти. Это право имеет совершенно иной характер, чем право распустить законодательный орган, если он не исполняет федеральный закон. Может возникнуть конфликт легитимности, если вновь избранный законодательный орган субъекта продолжит отклонять кандидатуры Президента РФ. Более того, как представляется, субъект РФ будет оставаться без какого-либо избранного законодательного органа до формирования вновь избранного законодательного органа.

В общем, в этом отношении Закон явно не учитывает принцип, которому следуют в других европейских федеративных государствах, таких как Германия, Австрия, Швейцария, Бельгия и Испания, предусматривающий, что субъекты Федерации самостоятельны в определении состава своих органов исполнительной и законодательной власти. В отличие от этого обсуждаемый Закон предусматривает прямое участие Президента РФ в этих вопросах и доминирующую роль Президента РФ в избрании и отрешении от должности главы региональной исполнительной власти без какого-либо участия парламентского органа на федеральном уровне. Это участие федерального президента представляется трудно совместимым с духом сотрудничества между различными уровнями власти, необходимым в федеративном государстве.

Закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает, что представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом соответствующего субъекта РФ. Принятие поправок в Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и изменение существующих для Совета Федерации правовых рамок привели к тому, что Совет Федерации коренным образом изменил свой характер и тем самым утратил способность значимо выполнять свою функцию.

В соответствии с Конституцией РФ основные задачи Совета Федерации состоят в наблюдении и контроле за деятельностью федерального правительства и особенно Президента. Эти задачи включают, контроль за исполнением федерального бюджета, отрешение Президента РФ от должности, назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, Генерального прокурора, утверждение указов Президента о введении военного или чрезвычайного положений. Подобные задачи могут выполняться только такими сенаторами, которые сами являются независимыми от федерального правительства и особенно Президента. Однако если половина членов Совета Федерации назначается высшими должностными лицами субъектов РФ и если эти должностные лица сами назначаются Президентом РФ и могут быть отрешены от должности Президентом РФ в любой момент в случае утраты доверия Президента, то тогда этих членов Совета Федерации, назначенных исполнительной властью, нельзя считать достаточно независимыми для значимого наблюдения и контроля за федеральным правительством и Президентом РФ.

Соответственно возникает вопрос о совместимости этого состава Совета Федерации с принципом разделения властей, признанным в ст. 10 Конституции РФ.

Поэтому, придерживаясь точки зрения Венецианской комиссии, считаем целесообразным изменение правового положения о составе Совета Федерации. Одно из возможных решений заключалось бы в обеспечении того, чтобы половина его членов продолжала избираться представительными (законодательными) органами субъектов РФ, а другая половина избиралась бы непосредственно гражданами соответствующих субъектов РФ.

Российская Конституция предоставляет правовую основу для ограничения самостоятельности субъектов Федерации, особенно в том, что касается формирования институтов исполнительной власти, и решать вопросы о том, не выходит ли Закон за пределы этой конституционной основы и согласуется ли он с федеративным характером государства, как он определен в Конституции, предстоит Конституционному Суду РФ.

Венецианская Комиссия пришла к выводу, что новый порядок формирования глав субъектов РФ в любом случае значительно уменьшает самостоятельность субъектов РФ в отношении формирования своих собственных институтов.

В России имеет место устойчивая тенденция к укреплению центральной власти без изменения текста Конституции. Риск подобного конституционного развития вне текста Конституции состоит в том, что в итоге нормативная сила Конституции может уменьшиться.

В отношении совместимости Закона с европейскими стандартами, применимыми в федеративных государствах, стоит отметить, что государства - члены Совета Европы свободны в выборе федеративной или унитарной структуры государства. Если российская реформа федеративных отношений отличается от практики других федеративных государств, это не означает, что она нарушает европейские стандарты. Это означает лишь то, что реформа определенно доходит до крайних пределов того, что еще может считаться федеративной моделью.

Наконец, изменение порядка формирования глав субъектов РФ поднимает важные вопросы разделения властей на федеральном уровне, поскольку Президенту РФ предоставляются существенные полномочия вмешательства в дела субъектов Федерации без какого-либо участия Федерального Собрания. Более того, и это вызывает особую озабоченность, согласно новому законодательству половина членов Совета Федерации назначается главами региональной исполнительной власти, которые обязаны своим положением в основном тому, что их кандидатуры были предложены Президентом РФ, и положение которых зависит от сохранения доверия Президента РФ. Парламентская ассамблея Совета Европы в этой связи даже считает, что «подобная ситуация явно несовместима с основополагающим демократическим принципом разделения власти между законодательными и исполнительными органами», и предлагает российским властям «пересмотреть законодательство о порядке формирования глав субъектов в той части, в которой оно оказывает влияние на состав и независимость верхней палаты российского парламента, с тем, чтобы обеспечить полное соблюдение принципа разделения властей». Резолюция ПАСЕ № 1455 (2005) «Выполнение Россией своих обязательств перед Советом Европы». Следовательно, представляется необходимой реформа порядка формирования Совета Федерации.

Парламентская ассамблея Совета Европы также высказала свои опасения, вызванные представленным Президентом РФ В.В. Путиным осенью 2004 г. пакетом реформ, направленных на укрепление «вертикали власти». В частности, отмечается, что такие изменения во многих отношениях «подрывают систему сдержек и противовесов, необходимую для нормального функционирования любой демократии, а для надлежащего функционирования демократии власть должна не только укрепляться по вертикали, должно также иметь место разделение властей по горизонтали». Резолюция ПАСЕ № 1455 (2005) «Выполнение Россией своих обязательств перед Советом Европы».

Развернувшиеся в мире процессы глобализации делают федеративные идеи чрезвычайно востребованными. Мировые тенденции свидетельствуют о востребованности федеративных практик. Действительно, федералистские методы принятия решений наиболее подходят для мира, в котором все взаимосвязано и взаимозависимо. Более того, «современные демократии имеют тенденцию к поддержке децентрализации». Фетчерин В. В России невозможно гражданское общество без децентрализации // Общая тетрадь. 2004. № 2 (29). С. 61.

Современная Конституция России была задумана как сильная Конституция с реально действующим нормативным содержанием и наличием конституционного контроля. Существует опасность, что Россия идет в направлении формального, а не реального конституционализма.

Фронда регионов Родион Михайлов [email protected] 03 июня 17:04 MCK Итогами федеративной реформы В.Путина 2000 года стала результативная политика рецентрализации страны. Негативные последствия противоречивого процесса становления федеративных отношений 90-х годов во многом преодолены. На повестке дня стоит вопрос о векторе второго этапа федеративной реформы. Однако вопрос о «ползучей фронде региональных элит» как реакции на перегибы политики централизации окончательно не снят с повестки дня. Возможно несколько сценариев в стратегии восстановления региональными элитами утраченных позиций. Ключевой предпосылкой их реализации является роль и значение регионального административного ресурса в рамках федерального электорального цикла.

Итоги двухлетия федеративной реформы В.Путина

Цели начатой в 2000-м году федеративной реформы В.Путина применительно к федеративным отношениям были ясны и понятны: за период нестабильных 90-х годов отношения «центр - регионы» в стране развивались таким образом, что Россию как федеративное государство можно было смело поставить под сомнение. Скорее речь могла идти в лучшем случае о децентрализованной федерации, а по мнению ряда экспертов, и о конфедеративном государстве. Отсутствие единого правового поля, экономические барьеры внутри страны, наличие на территории страны «пятен», на которые не распространялось действие федеральной Конституции, - таким предстало ельцинское наследство для нового президента. Задача рецентрализации государства, восстановления его единства являлась в данных условиях объективным требованием для В.Путина.

Как следствие, федеративная реформа стала самым первым шагом в логике путинского реформизма. Энергичные действия В.Путина по перестройке политической системы носили во многом экстренный характер, поскольку российская государственность если и не находилась под угрозой распада, как это было в начале 90-х, то была подвержена коррозии настолько, что вопрос об обретении управляемости страной стоял первым в проблемной повестке России. Решительными действиями новый президент остановил развал властных структур, сумел реинтегрировать в правовом и экономическом отношении страну.

Федеративная реформа была призвана выполнить следующий комплекс задач :
- ликвидация имевшихся предпосылок к правовому развалу страны;
- преодоление правового сепаратизма, реинтеграция правового поля, распространение действия федерального законодательства на всю территорию Федерации (как это и должно быть в едином федеративном государстве);
- «деприватизация» федеральной власти на местах, оказавшейся в «собственности» региональных элит;
- преодоление асимметричности федеративных отношений, выравнивание конституционных прав субъектов Федерации вне зависимости от принципа, который положен в основание их образования (национальный или территориальный);
- ликвидация разорванности экономического пространства страны, воссоздание единого экономического рынка России - без межрегиональных барьеров.

Ключевыми механизмами решения данного комплекса задач стали:
- выведение институтов федеральной власти, размещенных на региональном уровне, из-под влияния региональных элит (с этой целью был создан институт федеральных округов и полпредов);
- создание института федерального вмешательства (выразившегося в пакете законов, предусматривающих соответствующие механизмы);
- вытеснение региональных элит с федерального политического уровня, уменьшение их возможности влиять на процесс принятия государственных решений на федеральном уровне (реформа Совета Федерации).

Оценивая итоги двухлетия федеративной реформы В.Путина, можно рассматривать первый ее этап как успешный.

Снята с национальной повестки актуальность приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Никто из экспертов и не ожидал, что она будет реализована на все 100 процентов в короткие сроки. Сохраняются проблемы в отношении лидеров «парада суверенитетов» 90-х годов Татарстана и Башкортостана. Тем ни менее и там идут позитивные сдвиги: республиканские законодательные органы изымают наиболее одиозные положения республиканских конституций. В целом эту некогда общенациональную острую проблему российского федерализма можно считать локализованной.

Вопрос о едином экономическом пространстве, который остро стоял начиная с середины 90-х годов, в настоящее время даже не воспринимается в виде вопроса - настолько странной теперь кажется его постановка. Проблема в данной сфере решена окончательно.

Региональные элиты более не обладают выходящим за рамки Конституции влиянием на процесс принятия решений на общенациональном уровне.

Федеративные отношения из системы перманентного торга, который оборачивался видимыми преимуществами региональных элит, превратились в систему управления региональными элитами с минимальными возможностями ответного воздействия субъектов Федерации на Центр. «Маятник российского федерализма» качнулся в направлении рецентрализации. Перегибы централизации стали логичной реакцией на децентрализацию и конфедерализацию России, которые страна переживала на протяжении всей последней декады ушедшего века.

Выполнил свою главную функцию институт полномочных представителей Президента в субъектах Федерации: непосредственный контроль за процессом приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным; возвращение территориальных институтов федеральной власти в лоно федеральной власти (в первую очередь, через ликвидацию института согласования руководителей территориальных подразделений федеральных органов власти с региональными руководителями).

Еще раз подчеркнем, что полная реализация задач федеративной реформы в короткие сроки изначально рассматривалась как практически невозможная. Тем ни менее по итогам двухлетия федеративной реформы ее задачи, а именно задачи первого этапа, в целом решены.

Промежуточность итогов федеративной реформы: перегибы централизации

Вместе с тем федеративная реформа явила промежуточные этапы, заключающиеся в некоторых «перегибах» политики централизации. То, что оправдывало себя в период экстренного спасения российской государственности, не во всем оправдывает себя в период наступившей стабилизации: продолжение политики централизации оборачивается усилением давления на региональные элиты и провоцирует последние на ответную реакцию.

Основная опасность заключается во временн о м совпадении: дальнейшее усиление политики централизации приходится на начало нового федерального электорального цикла . Как следствие, растет соблазн региональных лидеров если и не «отыграться» за политику давления в ходе избирательных процессов, то использовать последние в качестве аргумента для частичного восстановления утраченных позиций. Главным ресурсом губернаторского корпуса остается российская электоральная формула: выборы делаются в регионах .

Как выглядит схема реализации угрозы реванша региональных элит в рамках федерального электорального цикла? Очевидно, что региональные элиты, точнее наиболее «непримиримые» из них, не будут играть в открытую против федерального центра, поэтому наиболее реально осуществление следующих сценариев:

1. Организация «электорального срыва» партии власти на парламентских выборах.
2. Снижение уровня «психологической легитимности» В.Путина в ходе президентской избирательной кампании, реализация сценария «победы во втором туре».

Организация «электорального срыва» партии власти оборачивается если и не оппозиционным составом Государственной думы 2003 года, то существенно меньшей ее провластной ориентацией.

Учитывая зафиксированное до недавнего времени падение рейтинга «Единой России», которое прекратилось лишь недавно по причине резкой активизации партией своих действий как на федеральном уровне, так и в регионах; возникшую после перераспределения комитетов в Государственной думе свободу КПРФ от политической ответственности, а стало быть, и полную свободу в оппонировании власти, роль регионального административного ресурса в парламентских выборах существенно возрастает .

Реализация сценария «электорального срыва партии власти» провоцирует федеральный центр на поиск новых союзников, новой опоры, поскольку Государственная дума уже не может полноценно выступать в роли таковой. Выбор перед президентом небогатый: крупные ФПГ или региональные элиты. В данном случае региональные элиты получают возможность возрождения системы «федеративного торга», с помощью которой можно компенсировать потери, понесенные от федеративной реформы.

Второй сценарий заключается в том, чтобы лишить В.Путина «психологической легитимности» по итогам президентских выборов. Именно «психологическая легитимность», реальным выражением которой стала убедительная победа в первом туре в 2000 году, и стала тем ресурсом, благодаря которому В.Путин мог начать любую реформу, в том числе и федеративную. В случае реализации сценария «победа во втором туре» подобного ресурса у В.Путина уже не будет.

Тем самым региональные элиты:
- получают возможность обезопасить себя от новых решительных действий со стороны федерального центра, то есть от второго этапа федеративной реформы по сценарию дальнейшей централизации;
- повышают собственную котировку как субъекта, на который президент будет вынужден опираться при реализации собственного политического курса.

И при первом, и при втором сценарии региональные элиты формируют предпосылки для реанимации «федеративного торга». Это означает:
- ослабление политического режима В.Путина;
- опасность девальвации в массовом сознании достижений первого срока президента.

Региональные элиты уже постепенно оправляются от наступательной федеративной реформы 2000 года. Этот процесс, малозаметный для информационного поля, идет пусть и медленно, но по нарастающей. Он выражается:
- в тихом губернаторском сопротивлении, прикрытом демонстративной «пассивностью» (например, главы регионов тихо «переварили» полпредов, переиграв их, за редким исключением, на региональном политическом поле);
- в росте публичных негативных реакций на конкретные действия федерального центра со стороны отдельных представителей региональных элит;
- перенаправливании протестных настроений, проявляемых в регионах, в сторону федеральной власти (наряду с общим увеличением протестных акций);
- открытой публичной критике дальнейшей политики централизации государства (при расширении круга субъектов подобной критики) - см. например " Прусак разбушевался " (" Независимая газета", 24.05 ).

Рост публичной критики политики централизации со стороны региональных лидеров свидетельствует о сохранении предпосылок формирования единой губернаторской фронды. Пока отсутствует «техническая площадка» формирования подобной фронды: губернаторы вытеснены из Совета Федерации, а Государственный совет по своему формату в принципе подобной площадкой стать не может.

Однако роль подобной площадки могут на первых порах сыграть окружные советы - советы глав исполнительной власти при полпредах в федеральных округах. Их формат не является препятствием для формирования общей негативной позиции (а впоследствии и реакции) как по общим, так и конкретным направлениям политики федерального центра.

Если в отношении организационного формирования губернаторской фронды речь может еще вестись гипотетически, на сценарном уровне, то переадресация протестных настроений с регионального уровня на федеральный - уже начавшийся процесс. У губернаторов есть неизбежные козыри на руках: политика бюджетной централизации, перераспределение наиболее привлекательных налогов и бюджетных поступлений в пользу федеральной власти.

Ключевым же козырем становится ЖКХ. Политические дивиденды от увеличения доходов широких слоев населения немедленно девальвируются протестными настроениями в отношении роста тарифов коммунального хозяйства (особенно показательны в этом отношении пенсионеры: регулярные повышения пенсий на фоне роста тарифов никак не сказываются на улучшении доверия к власти). Оценка текущего регионального процесса показывает: все чаще региональные лидеры канализируют недовольство населения по поводу ЖКХ в направлении федерального центра .

К вопросу об инструментах Кремля

СМИ и экспертное сообщество привычно исходят из того, что пресловутая «вертикаль власти», выстроенная В.Путиным в рамках первого этапа федеративной реформы, эффективно сработает в рамках федерального электорального цикла. Между тем если и не данный тезис целиком, то сложившуюся полную уверенность в нем можно поставить под сомнение. Это сомнение обусловлено вектором эволюции «вертикали».

«Вертикаль власти», под эгидой которой прошла половина текущего срока президентства В.Путина, обернулась обюрокрачиванием . В условиях российской специфики это во многом неизбежный процесс. Бюрократический аппарат формирует собственные интересы и стратегии их реализации. По ряду аспектов они отличны от целей и задач, стоящих перед федеративной реформой, перед главой государства, перед задачами федерального центра в рамках электорального цикла. По итогам двух лет путинская «вертикаль власти» стала частью бюрократической среды, оказалась подвержена все тем же ее порокам: коррупция, наместничество, приоритет собственных интересов перед государственными, и проч.

Яркий пример парадокса федеративной реформы (в частности, чем оборачиваются институты и механизмы реформы) дает ситуация вокруг института полпредов , проанализированная в докладе «Два года реформы федеративных отношений в России: итоги и перспективы» (авторы эксперт Р.Михайлов и директор ЦПКР В.Федоров), представленном в «Горбачев-Фонде» 23 мая.

В Докладе, в частности, указывается, что, выполнив функцию одного из проводников федеративной реформы и добившись определенной стабилизации в отношениях «центр - регионы», институт полпредов не демонстрирует эффективной способности обеспечить дальнейшее развитие страны , последующий этап федеративной реформы. Более того, в России нет на текущий момент единой модели полпредства.

Эксперты обращают внимание на то, что полномочия представителей президента остаются весьма туманными и очень многое в их работе зависит от их персональных качеств. Личностный фактор полпреда становится одним из ключевых в функционировании всей системы федеральных округов . Свидетельством тому является то, что в каждом федеральном округе сложилась своя уникальная ситуация, а каждый из полпредов выбрал себе «индивидуальную специализацию» деятельности. Каждый полпред обладает различным политическим весом, влиянием и ресурсами, по-разному воспринимается региональными элитами.

Следствием этого явилась удивительная трансформация: борьба с асимметрией российского федерализма обернулась новой асимметрией .

Политическая асимметричность института полпредов реализуется в следующих направлениях:
- в различиях их политического веса в центре и регионах. Если во многих регионах полпреды рассматриваются как фигуры, обладающие серьезным ресурсным потенциалом, как политические игроки, то на федеральном уровне оценка их политического влияния существенно ниже;
- в различиях политического веса и влияния полпредов по различным федеральным округам: влияние одного полпреда в «своем» федеральном округе несопоставимо с аналогичным влиянием другого полпреда в «своем» округе;
- а также в различиях веса одного и того же полпреда по конкретным регионам его округа: проще говоря, позиции С.Кириенко в Нижегородской области несопоставимы с его же позициями в Республике Татарстан.

Усиление персонального фактора обернулось тем, что полпреды эволюционировали от статуса крупных государственных чиновников-представителей президента к политическим фигурам, самостоятельным игрокам как федерального, так и регионального политического процесса . При этом главы регионов, за редким исключением, переиграли полпредов на внутрирегиональном политическом поле. С одной стороны, институт полпредов полностью вписался в политическую систему России, а с другой - как бы растворился в ней.

Следует учитывать тот факт, что институт полпредов не только выступает в роли передаточного звена между центром и регионами. В лице полпредов президента формируется своего рода промежуточная элита , находящаяся между федеральной и региональной элитами. Формируется самостоятельный элитный слой со своими интересами, который стремится играть все более активную роль в политической жизни. Таким образом, указывается в докладе, «вертикаль власти» начинает выступать как самостоятельный политический субъект, а не инструмент реформ.

Насколько эффективно, исходя из представленного в докладе анализа эволюции института полпредов, данный механизм первого этапа федеративной реформы может успешно конкурировать с административным ресурсом региональных элит - вопрос сложный, на который тяжело ответить однозначно. Следовательно, интерес к главам субъектов Федерации накануне парламентских и президентских выборов 2003 и 2004 годов у Кремля объективно будет усиливаться. И данный интерес будет принципиальным образом влиять на постановку целей и задач второго этапа федеративной реформы .

Вывод

Начало федерального электорального цикла рискует стать поводом, провоцирующим региональные элиты к пересмотру сложившегося баланса федеративных отношений. Региональный административный ресурс, имеющий в ходе выборов особое значение, является как предметом, так и инструментом торга между центром и регионами. Данный торг пойдет по основным конфликтным линиям и проблемным узлам в отношениях между центром и регионами: по конституционно-правовому блоку, бюджетно-экономической проблематике, партийно-политическим вопросам, а также в отношении местного самоуправления. Данные проблемные узлы мы намерены особо рассмотреть в соответствующих материалах на сайте СМИ.ru .

Независимая газета: Прусак разбушевался (Андрей Рискин)
Независимая газета: Сергей Миронов: «В органах власти работает слишком мало питерских»
СМИ.ru: Будет ли создан «единый фронт» против Путина? (Наталья Серова)
ВВП.Ru: Психологическая легитимность - это сильная власть и массовое доверие к ней населения страны (Екатерина Михайлова)

Федеративная реформа

Реформа заключалась, в частности, в создании Федеральных округов и института полномочных представителей, отмене выборности губернаторов, укрупнении ряда субъектов федерации.

Весной 2000 года Путин направил в Госдуму пакет важных законопроектов, знаменующих начало административно-правовой реформы. Была сформулирована задача остановить дезинтеграцию России, вызванную игнорированием губернаторами и законодательными собраниями субъектов федерации норм Конституции и федеральных законов, возведением межрегиональных барьеров на пути движения товаров и капиталов.

В 2003 г. начался второй этап реформы федеративных отношений, предпринятой Путиным. Одним из направлений реформы на этом этапе стало укрупнение субъектов РФ. А первыми «кандидатами» на объединение стали автономные округа.

После переизбрания Путина Президентом РФ на второй срок процесс укрупнения субъектов федерации ускорился.

13 сентября 2004 г. Путин выступил с предложениями по новому порядку избрания губернаторов. В конце 2004 г. эти предложения стали законами. По новому закону региональные законодательные собрания по представлению Президента избирают нового главу региона. Президент получил право отзывать губернатора за ненадлежащее исполнение обязанностей. Свое недоверие губернатору вправе выразить и законодательное собрание. Таким образом, Президент взял на себя ответственность за работу губернаторов.

Летом 2000 года Путин подписал федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ». В Совет Федерации, согласно документу, от каждого субъекта РФ входят по одному представителю законодательного и исполнительного органов госвласти региона. Членом СФ может быть избран (назначен) гражданин России не моложе 30 лет, обладающий правом избирать и быть избранным в органы госвласти. Представитель от законодательного органа избирается законодательным органом региона на срок полномочий этого органа, а при формировании органа путем ротации -- на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Представитель от двухпалатного органа избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. При этом кандидатуры для избрания вносятся на рассмотрение председателем законодательного органа или поочерёдно председателями палат. Решение об избрании представителя принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного органа -- совместным постановлением обеих палат. Представитель в СФ от исполнительного органа госвласти субъекта РФ назначается главой региона на срок его полномочий. Решение о назначении оформляется соответствующим указом и в трехдневный срок направляется в законодательный орган региона. Указ вступает в силу, если на ближайшем заседании этого органа две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя.