Соотношение понятий публичные государственные социальные услуги. Федерации: правовое регулирование и практика

В России первое упоминание о них в 90-х годах. А более четкое представление о них лишь с 2004 года.

1. Публичные услуги в Европе зародились в Европе. Один из основных идеологов – Леон Дюги (теория сальдаризма ). Публичные службы (услуги) – (в соответствии с французским подходом) это всякая обязательная деятельность, осуществляемая субъектом публичного права (публичным субъектом) либо под его руководством во всеобщем интересе. Эта концепция оказала влияние на такие страны, как Португалия, Италия, Испания, а через них и на правовые системы колоний. В Латинской Америке эта концепция присутствует.

2. Концепция обеспечения жизнедеятельности (Германия, Эрнст Форсткофф). У частных лиц есть потребности, удовлетворение которых носит жизненный характер (без них невозможно) => публичные услуги – это те услуги, которые обеспечивают жизнедеятельность населения. Но иногда государство может передавать отдельные полномочия частному сектору.

3. Концепция государственного менеджмента и универсальных услуг (англосаксонская система, Великобритания). Нет деления на частное и публичное право, нет отраслей. Государство в рамках этой концепции заимствует механизм деятельности, управления, выработанный в частном секторе, соответственно, если частный сектор развит, то и государство также. Концепция универсальных услуг – государство должно обеспечить предоставление определенного набора общедоступных услуг по установленным минимальным стандартам (универсальные услуги).

Все эти разные подходы в рамках формирования ЕС и общего рынка привели к выработке общего знаменателя. Общая концепция (усредненная) служб общего значения .

В России законодательного понятия публичных услуг не существует. Развиваются отдельно более узкие категории: государственные и муниципальные услуги.

Все услуги, которые вышли за пределы государственных и муниципальных, автоматически попали в сферу частноправового регулирования.

ст. 6 БК: государственные (муниципальные) услуги – услуги, оказываемые в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственными муниципальными органами, учреждениями, иными юридическими лицами.

Государственное муниципальное задание – это документ, устанавливающий требования к составу, качеству, объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг. Т.е. задание – это поручение государственным (муниципальным) органам, учреждениям и иным юр.лицам осуществить какую-либо деятельность корреспондирующую публичным службам и на которую выделяется финансирование.

Указ Президента «О системе и структуре» от 9 марта 2004 года: определение гос.услуг применительно к федеральному уровню:

Гос.услуги – услуги, оказываемые федеральными агентствами, иными органами, подведомственными им организациями, другими юр.лицами в сфере образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, в других сферах, предоставляемые бесплатно или по регулируемым ценам.

Федеральный закон 2010 «Об организации предоставления гос. и мун. услуг» № 210 ФЗ:

Государственные (муниципальные) услуги – это деятельность по реализации функций исполнительных органов государственной власти, государственных внебюджетных фондов, ОМС, осуществляемая по запросам заявителей. В этом законе, получается, урегулированы ТОЛЬКО услуги, предоставляемые ОРГАНАМИ власти (административные услуги), т.е. не регулирует социальные услуги в отличие от Указа.

Признаки государственных муниципальных услуг:

1. их предоставление является функцией государства или муниципалитета

2. предоставление таких услуг является обязательным

3. осуществляются по запросам заявителей , т.е. направлены на удовлетворение потребностей населения

(Гусева Т. С.) («Социальное и пенсионное право», 2007, N 1)

К ВОПРОСУ О НЕОБХОДИМОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СТАНДАРТОВ В ОБЛАСТИ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Т. С. ГУСЕВА

Гусева Т. С., доцент кафедры гражданского права и гражданского процесса Института истории и права Пензенского государственного педагогического университета, кандидат юридических наук.

Статья 7 Конституции РФ провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Однако данная норма не может быть реализована в полном объеме без закрепления минимальных социальных стандартов. К сожалению, федеральный закон «О государственных минимальных социальных стандартах» до настоящего времени не принят, хотя его проект был разработан в начале 90-х годов. С. В. Калашников отмечает, что еще со времен СССР в России существует тенденция подменять принципиальные, характеризующие реальную социальную политику, определяющие и позволяющие контролировать ответственность государства показатели на технические индикаторы. При использовании в качестве стандартов технических характеристик (число жителей на одну аптеку, наполняемость классов в образовательной школе и т. д.) отсутствуют реальные критерии успешности социальной политики и исчезают ориентиры социальной деятельности государства. При использовании сущностных показателей социальная деятельность государства приобретает конкретную направленность и становится доступной для контроля со стороны общества <1>. ——————————— <1> Калашников С. В. Становление социального государства в России. М., 2003. С. 83.

Разделяя позицию С. В. Калашникова, представляется важным отметить практическую возможность привлечения к ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц за несоблюдение государственных социальных стандартов. При этом под государственными социальными стандартами понимаются устанавливаемые государством нормы и нормативы, обеспечивающие реализацию гарантированных Конституцией социальных прав граждан, а также порядок предоставления этих прав, служащих ориентирами для государственной экономической и социальной политики. А. В. Аронов рассматривает государственные социальные стандарты как необходимое условие оптимизации выполнения социальных обязательств государства и проведения эффективной социальной политики в целом <2>. Безусловно, для всех сфер социальной политики необходимо выработать государственные стандарты. Объектом исследования в этой статье будет только одно из направлений социальной политики — область социального обеспечения. ——————————— <2> Аронов А. В. Социальные обязательства государства и механизм их ресурсного обеспечения налоговой системой. М: РАГС, 2003. С. 58.

Статья 39 Конституции РФ гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, но при этом не содержит каких-либо указаний на размеры государственных пенсий и пособий. Конституционная норма почти дословно воспроизводит положения ст. 26 Декларации прав и свобод человека и гражданина, утвержденной Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г., о праве каждого на социальное обеспечение, за исключением следующего положения: «Пенсии, пособия и другие виды социальной помощи должны обеспечивать уровень жизни не ниже установленного законом прожиточного минимума». Отсутствие данного положения в Конституции РФ негативно отражается на фактически сложившейся ситуации в сфере социального обеспечения. В настоящее время государственным ориентиром в области социального обеспечения является прожиточный минимум, установленный Федеральным законом от 24 октября 1997 г. «О прожиточном минимуме в РФ» <3>. Е. Г. Азарова и Т. К. Миронова отмечают, что при разработке методики подсчета этого минимума особо подчеркивалось, что он предназначен для кризисного периода после беспрецедентного повышения цен в связи с либерализацией Указом Президента РФ от 2 марта 1992 г. N 210 <4>. ——————————— <3> Российская газета. 1997. 29 окт.; 2000. 30 мая; 2004. 31 авг. <4> Азарова Е. Г., Миронова Т. К. Концепция развития законодательства о социальном обеспечении // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирцева, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 598 — 599.

Прожиточный минимум включает минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Прожиточный минимум должен определяться ежеквартально в целом по России и в каждом субъекте РФ. В соответствии со ст. 2 указанного Закона прожиточный минимум в целом по Российской Федерации предназначается для оценки уровня жизни населения РФ при разработке и реализации социальной политики и федеральных социальных программ; обоснования установленных на федеральном уровне минимального размера оплаты труда, минимального размера пенсий по старости, а также для определения размеров стипендий, пособий и других социальных выплат; формирования федерального бюджета. Прожиточный минимум в субъектах РФ предназначен для оценки уровня жизни населения субъекта РФ при разработке и реализации региональных социальных программ; оказания необходимой государственной социальной помощи малоимущим гражданам; формирования бюджетов субъектов РФ. Несмотря на очевидность того, что МРОТ, минимальный размер пенсий, пособий, минимальная стипендия не могут быть ниже прожиточного минимума, поскольку в этом случае физическое выживание просто невозможно, суммы пенсий, пособий, стипендий, получаемые гражданами, значительно ниже прожиточного минимума. Соотношение минимального размера оплаты труда с прожиточным минимумом для трудоспособного населения в III квартале 2003 г. составило 19,4% (в III кв. 2001 г. — 18%); минимального размера выплат пенсионерам с их прожиточным минимумом — 40,7%; ежемесячного пособия на ребенка с прожиточным минимумом для детей — 3,4% (в 2001 г. — 4,8%) <5>. ——————————— <5> Григорянц Г. Н., Замараева З. П. Социальная защита населения в России: становление и развитие. М., 2004. С. 21 — 22.

В настоящее время провести аналогичный анализ не представляется возможным. Начиная с I квартала 2005 г. величина прожиточного минимума в целом по России не устанавливалась, хотя Закон «О прожиточном минимуме в РФ» не отменен. Означает ли это, что федеральные власти не желают ориентироваться даже на минимальные стандарты в области социального обеспечения и снимают с себя всю ответственность за социальное благополучие населения? Это особенно тревожно в условиях вымирания населения России. Численность населения в Российской Федерации за последние 20 лет (с 1996 по 2006 гг.) снизилась на 5,5 млн. человек. Возрастает число лиц, не способных заработать себе на жизнь в силу возраста и состояния здоровья и нуждающихся в социальном обеспечении. Представляется необходимым разработать и ввести в действие государственные социальные стандарты в каждой области социального обеспечения. Ориентирами в их разработке должны стать не только минимальные социальные гарантии (такие как прожиточный минимум), но и средние социальные стандарты, позволяющие не только выживать, но и обеспечивать приемлемый уровень жизни. В пенсионном обеспечении размер базовой части трудовой пенсии по старости должен быть не ниже прожиточного минимума, а общая сумма пенсии должна быть приближена к величине средней заработной платы по стране. В обеспечении социальными пособиями необходимо выработать минимальные размеры каждого вида государственного пособия, но они должны быть не ниже прожиточного минимума для неработающих граждан и не ниже среднего заработка по месту работы для граждан, имеющих работу. В области социального обслуживания ориентиром должен быть набор бесплатных для населения услуг, оказываемых учреждениями социального обслуживания. В области здравоохранения необходимо разработать перечень видов медицинской помощи, предоставляемой бесплатно. Не менее важно и то, что обо всех этих стандартах необходимо информировать население при помощи СМИ. Сделав область государственных стандартов в сфере социального обеспечения открытой для контроля со стороны населения, можно рассчитывать на действенность этих нормативов.

——————————————————————

Введение

Глава I. Общеправовая характеристика публичных услуг 14

1.1. Публичные услуги как функция современного социального государства 14

1.2. Понятие и правовая природа публичных услуг 37

1.3. Сущность, содержание и структура публичных услуг 54

Глава II. Классификация и виды публичных услуг 64

2.1. Основные критерии классификации публичных услуг 64

2.2. Государственные услуги как разновидность публичных услуг: понятие и признаки 71

2.3. Соотношение государственных услуг с другими видами услуг 101

Глава III. Механизм правового регулирования публичных услуг в Российской Федерации 114

3.1. Формы правового регулирования публичных услуг 114

3.2. Принципы правового регулирования публичных услуг 127

3.3. Совершенствование правового регулирования предоставления публичных услуг в Российской Федерации 143

Заключение 175

Список использованных нормативных источников и научной

литературы 178

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Современный этап развития российской государственности характеризуется изменением роли государства в обществе, когда основным предназначением государства становится не властное воздействие, а предоставление услуг. Признание того, что государство создано для оказания услуг гражданам, что удовлетворение потребности граждан - основная цель существования государства обеспечивает приоритет прав -человека как высшей ценности, определяющий смысл и содержание деятельности государственной власти.

«Права личности на положительные услуги со стороны государства» 1 отмечал в качестве важнейших в системе прав и свобод человека еще Б. А. Кистяковский, великийі русский ученый - государствовед прошлого века, но только сегодня их обеспечение превращается в одну из главных обязанностей государства. Развитие курса на всемерное обеспечение прав и законных интересов граждан, дальнейшая социализация государства, связанная с переосмыслением его функций сообразно тенденциям общественного развития придают вопросу оказания публичных (общественных) услуг новое и более важное значение.

В современном праве России публичные услуги признаются одной из ведущих категорий и значение их, особенно в условиях административной и муниципальной реформы, возрастает с каждым годом. Современный рынок публичных услуг характеризуется тенденцией его роста и стремительной диверсификацией. Многообразие услуг, которые способны обеспечивать индивидуальные и коллективные потребности личности, общества и государства, не вызывает сомнений в необходимости их правового регулирования. Об этом свидетельствует интенсивно развивающееся в последние годы законодательство об услугах, где устанавливаются виды услуг, субъекты их оказания, предоставления и получения, укрепляются

"Кистяковский Б. А. Философия и социология права. СПб. : РХГИ, 1998. С. 84.

юридические гарантии прав и законных интересов граждан и юридических лиц при получении услуг.

Между тем, несмотря* на важность и доктринальную значимость публичных услуг, в российском законодательстве до сих пор отсутствует развернутое определение публичной услуги. Среди ученых нет не только единства мнений относительно видов услуг или системы их правового регулирования, но даже единого понимания сущности публичной, услуги," общепризнанного понятийного аппарата. В специальной литературе-деятельность по удовлетворению потребностей населения, предоставлению-общественных благ описывается- в терминах и общественных услуг, и публичных услуг, и государственных услуг, и социальных услуг. Теория публичных услуг в отечественной юридической науке недостаточно-разработана. Правовое регулирование - публичных услуг проводится непосредственно в ходе выстраивания системы их предоставления, без предварительного должного научного обоснования применяемых категорий и инструментов.

В таких условиях особенно актуальными становятся теоретические исследования, проводимые с целью совершенствования правовой основы предоставления публичных услуг. Во-первых, это позволит прийти, к существенно важным обобщениям, способным наиболее глубоко отразить природу исследуемого явления; во-вторых, выявит реальную картину воздействия на общественные отношения различным набором правовых средств. Оба этих фактора представляются чрезвычайно значимыми для уяснения не только сущности публичных услуг, но и их взаимосвязанности с различными правовыми явлениями.

Актуальность исследования правовой природы публичных услуг в настоящее время определяется не только указанными обстоятельствами, в силу которых услуги стали одной из ведущих категорий в отечественном правоведении, но также и бурным развитием отношений, возникающих в связи с оказанием услуг. Поскольку общее понятие услуги имеет довольно

размытые контуры, как в доктрине, так и в позитивном праве, толкуется, учеными и юристами - практиками по-разному и обладает множеством смысловых оттенков, в ближайшем будущем актуальность темы даже при увеличении числа исследований, посвященных услугам, не будет исчерпана.

Степень научной разработанности темы. Поскольку тема диссертационного исследования относится к области теоретико-правовой науки, автор использовал общетеоретические научные работы по проблемам теории государства и права следующих учёных: Н. F. Александров, Н. Н. Алексеев, С. С. Алексеев, Г. В. Атаманчук, М. И. Байтин, Д. Н. Бах-рах, А. И. Бобылев, Ф. М. Бурлацкий, А. Б. Венгеров,"А. IT. Глебов, П. П. Глушенко, Ю. П. Гревцов, А. И. Денисов, А. П. Дудин, Г. Еллинек, И. А. Ильин, С. В. Калашников, Д. А. Керимов, Н. М. Коркунов, А. И. Косарев, Р. 3: Лившиц, Е. А. Лукашева, А. В. Малько; Г. В. Мальцев, О. В. Мартышин, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов, Л. А. Морозова, В". С. Нерсесянц, П. И. Новгородцев, Д. С. Петров, В. П. Сальникова, Л. И. Спиридонов, В. В. Субочев, А. М. Сырых, Н. Н. Тарасов, Ю. Г. Тка-ченко, Б. Н. Топорнин, Р. О. Халфин, А. Ф: Черданцев, Б. Б. Черепахин, В. А. Четверний, Л. фон Штайн, Л. С. Явич.

Теоретической и прикладной основой анализа феномена услуги являются работы таких исследователей, как Ml И. Брагинский, А. Ф. Васильева, В. В. Витрянский, Р. А. Гаврилюк, Е. В. Гриценко, А. В*. Дроздова, Т. В. Жукова, А. Н. Костюков, С. А. Кирсанов, Н. В. Киселева, О. А Красавчиков, Ю. М. Козлов, С. Е. Нарышкин, А. В. Нестеров, А. Ф. Ноздра-чев, А. Т. Ошурков, П. С. Пацуркивский, Н. В. Путило, Е. Г. Решетникова, А. М. Сергеенко, М. Г. Смирнова, Ю. Н. Старилов, Э. В. Талапина, Л. К. Терещенко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева, А. В. Шаров А. Е. Шаститко, Н. А. Шевелева, Е. Д. Шешенин, Д. М. Щепин, А. В. Яцкин.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в процессе регулирования оказания и получения гражданами и юридиче-

скими лицами публичных услуг по удовлетворению их прав и законных интересов, а также обеспечению некоторых их обязанностей. Внимание диссертанта при этом сосредоточено на теоретических аспектах публичных услуг, отграничиваясь от подробного анализа отраслевого законодательства.

Предметом исследования являются правовая природа, содержание и сущность публичных услуг, их. основные признаки и виды; пределы, формы и принципы правового регулирования.

Целью исследования выступает поиск, анализ и выявление существенных признаков публичной услуги как юридической категории, конструирование ее теоретико-правового определения, обособления и отграничения от смежных понятий, классификация и уяснение соотношения между различными видами. Второй важнейшей целью является определение принципов и способов оптимизации, нормативного правового регулирования предоставления публичных услуг.

В рамках поставленных целей в диссертационной работе решаются следующие задачи:

Проанализировать правовую природу публичных услуг, их роль и значение в современной российской правовой системе;

Определить правовое понятие публичной услуги, выявить ее сущность, содержание, основные признаки;

На основе анализа видовых характеристик предложить классифика
цию публичных услуг, выявить соотношение публичных услуг с другими
видами услуг;

Проанализировать актуальное состояние правового регулирования публичных услуг, предложить основные направления его совершенствования;

Сформулировать предложения, направленные на совершенствование
правовой базы предоставления публичных услуг в Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составили сравнительно-правовой метод, догматический"метод, то есть исследование догмы права, базирующейся на положениях действующего позитивного права, законодательства и подзаконных нормативных актов, с привилегиями лексического, систематического и аутентичного толкования; а также диалектический метод, включающий приемы анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический, системный, функциональный подходы.

Эмпирическую и источниковедческую базу исследования составили Конституция Российской" Федерации, актьь законодательства и правоприменения, а также источники международного и зарубежного права.

Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация является одной из первых работ, в которой комплексно исследуется общетеоретические и практические проблемы предоставления публичных услуг в Российской Федерации. На основе глубокого анализа правовой природы публичных услуг, выявленных критериев и принципов правового регулирования их оказания предложена целостная концепция юридической категории «публичная услуга».

Диссертантом впервые проведена юридически значимая классификация* публичных услуг, позволившая выявить соотношение различных видов услуг, уточнить методологию их регулирования. В результате исследования системы нормативных актов, регулирующих предоставление публичных услуг, сделан ряд выводов по совершенствованию правового регулирования предоставления публичных услуг, имеющих значение для теории и практики.

На защиту выносятся* следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Публичная услуга имеет место там, где в удовлетворении интереса частного есть общественный интерес. Сочетая в себе личные, общественные и государственные интересы данная категория опирается на диалектическое единство личности, общества и государства. Современное пони-

мание публичных услуг охватывает все виды деятельности, осуществляемой в интересах общества в целом под эгидой* государственной власти. Оказание"публичных услуг должно рассматриваться как функция современного социального государства.

2. Публичная услуга может рассматриваться как правоотношение ме
жду государством либо иными структурами под его опекой с одной сто
роны, и гражданами либо юридическими> лицами - с другой. При этом
специфическими признаками ее являются следующие:

это всегда совокупность действий или деятельность, направленная на удовлетворение потребностей лица, представляющих^ общественный интерес;

наличие определенного результата, не имеющего материального выражения, но составляющего потребительную ценность.

Правовое понятие публичной і услуги может быть сформулировано на основе резюмирования вышеизложенных характеристик: публичная услуга - это выраженная в нормах права, гарантированная государством целенаправленная деятельность по удовлетворению прав и законных и интересов, а также исполнению некоторых обязанностей физического или юридического лица, ее инициирующего.

Юридически.значимая^ классификация публичных услуг предполагает следующие основания для классификации:

по субъектам, предоставляющим услуги: услуги государственного сектора (в составе которых рассматривается и муниципальный) и негосударственного сектора;

по субъектам, получающим услуги: услуги, направленные на удовлетворение интересов физических лиц, услуги направленные на удовлетворение интересов юридических лиц и услуги направленные на удовлетворение как физических, так и юридических лиц. При этом необходимо выделять субъекта, получающего услугу и субъекта потребляющего благо, в результате получения услуги;

по сферам;общественных отношений: услугигсоциальные, экономические и гражданско-правовые, услуги, обеспечивающие общественную безопасность;

по; направленности; публичношуслуги на обеспечение субъективных прав; законных интересов или обязанностей;

по?критерию*необходимости для потребителя можно-выделить основные; и

5. В5 российском законодательстве* обычно используетсяс легальная
конструкция «государственнаяуслуга»,- а не «публичная услуга»^ что объ
ясняется целями конкретного? нормативно-правового акта: Это свидетель
ствует: во-первых^, о неразработанности в настоящее время в Российской
Федерации теории публичных услуг, во-вторых, о высокой доле государ
ственных. услуг в массиве публичных и весомом их характере в правовом
пространстве современного государства; и; в-третьих, о необходимости;
более глубокого внимания ученых к государственным, услугам» как право
вой категории;

Государственная услуга - это- финансируемая; за счет средств соответствующего бюджета, законодательно установленная; относящаяся к полномочиям; компетентных государственных органов исполнительной власти; обязательная для- них правоприменительная деятельность, направленная на реализацию прав или законных интересов физического или юридического лица, ее инициировавшего, а также на обеспечение исполнения его обязанностей.

6. На практике и среди теоретиков наибольшие трудности вызывает
разграничение и соотношение публичных, бюджетных, коммерческих ус
луг и разграничение государственных услуг и государственных функций.
Коммерческие услуги, регулируемые гражданским законодательством, и

публичные услуги являются внеположными, соподчиненными понятиями, относящимися к родовому понятию "услуга". Бюджетным услугам присущи следующие признаки: финансирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, муниципального бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда; и наличие обусловленной законом, иным нормативным правовым актом; договором или соглашением обязанности публично-правового образования^ (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) предоставить услугу. Бюджетные услуги относятся к услугам государственным, как родовое понятие относится к видовому. Все государственные услуги являются государственными функциями, ибо все они обусловлены полномочиями определенного уровня власти и входят в компетенцию конкретного государственного органа, но не все государственные функции являются государственнымиуслугами. Последние являются специфичной деятельностью государственного органа. Государственные и социальные услуги это пересекающиеся понятия, когда объем одного из них частично входит в объем другого и наоборот. Некоторые социальные услуги являются государственными и некоторые государственные услуги являются социальными.

7. Трансформация функциональной деятельности российского государства на предоставление публичных услуг сопровождается формированием их особого правового регулирования.

Систему принципов правового регулирования публичных услуг помимо общеправовых принципов законности и приоритета прав и свобод человека, составляют специфические принципы правового регулирования публичных услуг, а именно:

принцип обеспечения равного доступа к публичным услугам;

принцип обеспечения качества публичных услуг;

принцип единства правовых и организационных основ системы публичных услуг;

принцип подконтрольности оказания публичных услуг;

принцип рациональности и оптимальности оказания публичных услуг.

8. Актуальное состояние законодательства, регулирующего предоставление публичных услуг, характеризуется разрозненностью и дублированием правовых норм, различиями в правовом регулировании однотипных видов, и условий оказания публичных услуг, высокой степенью про-бельности, отсутствием единого подхода к регулированию. Цель» такого правового регулирования- достижение баланса в удовлетворении интереса частного (получателя"услуг) и публичного (общества; как социальной системы, заинтересованной в,удовлетворении публичными услугами). Государство, в этом случае, выступает организатором и регулятором системы публичных услуг. Совершенствование законодательства, регулирующего публичные услуги; лежит в плоскости систематизации разрозненных норм права, восполнения пробелов. Требуется, принятие федеральных законов о системе публичных услуг в Российской Федерации, об административных процедурах и об административных регламентах. Актуален переход на законодательное, системное регулирование вопросов- предоставления государственных услуг, разработка нормативной модели многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг населению.

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в получении новых научных знаний о публичных услугах. В диссертации выявлены и обобщены на теоретическом уровне важные аспекты предоставления 1 публичных услуг, дано определение публичной услуги, установлено содержание, сущность и структура публичной услуги, предложена юридически значимая классификация публичных услуг, показаны особенности соотношение различных видов публичных услуг. Предложены научные подходы к регулированию публичных услуг в современной правовой действительности российского государства в условиях транс-

формации его основных функций: Наряду с общими положениями; в диссертации сформулирован ряд конкретных предложений, и выводов; имеющих значение для> оптимизации правового регулирования предоставления публичных услуг.

Практическая 1 значимость диссертационного исследования: Положения и выводы- диссертации предназначены* для решения научно-практических проблем нормативного правового регулирования оказания» публичных услуг в Российской* Федерации и могут использоваться законодательными и правоприменительными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Кроме того, результаты диссертации.могут найти применение в*учебном-процессе.

Апробация результатов* исследования. Материалы исследования используются в"учебном процессе при чтении лекций,и проведении семинарских занятий по дисциплинам "Теория государства и права", "Проблемы теории государства и права", "Административное право" в Чебоксарском кооперативном институте. Основные положения диссертации отражены в опубликованных автором научных работах общим объемом 16,9 п.л.

Отдельные положения настоящего исследования нашли отражение в нормативных правовых актах, регулирующих предоставление публичных услуг в ряде субъектов Российской Федерации (Томская, Омская, Костромская, Саратовская области, Ставропольский и Краснодарский край, Республика Северная Осетия - Алания).

Положения, изложенные в настоящей работе, положены в основу ав-торских семинаров-тренингов для представителей исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам повышения качества предоставления государственных и муниципальных ус-

луг; проектирования, экспертизы и утверждения административных регламентов предоставления государственных (муниципальных) услуг; инвентаризации юридически значимых действий и связанных с ними государственных услуг, исполняемых и предоставляемых органами исполнительной власти, а также находящимися в их ведении государственными учреждениями, государственными предприятиями; проведения функционального анализа органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. За период с 2006 по 2009 год проведено более 30 таких семинаров для представителей 18 субъектов Российской Федерации, организованных, в том числе, международными организациями.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.

Публичные услуги как функция современного социального государства

Широкое распространение понятие "публичная услуга" в России получило в рамках проводимой в стране административной реформы. По мнению автора, реформа в этом случае явилась лишь катализатором неизбежного процесса, вызванного переосмыслением функций государства сообразно тенденциям общественного развития, становлению социального государства.

Автор исследования полагает, что изучение основных направлений развития функций современного государства следует начать с предварительного анализа таких базовых понятий как «функция», «функция государства», а вектор изменения в понимании назначения государственных институтов диктует необходимость первоочередного изучения понятий «социальная функция», «социальное государство», «социальное правовое государство», и т.д.

Современная наука не произвела целостного общепринятого понимания социального государства. Относительной самостоятельности понятия «социальное государство» противопоставляется мнение о том, что оно выражает конституционно закрепленную функциональную зависимость между сущностью, содержанием и формой государства.

Для уяснения содержания, феномена социального государства обратимся к истории вопроса.

Теория и практика социального государства получили широкое развитие и признание во второй половине XX века, хотя, корни, питающие идею такого государства, зародились намного раньше - одновременно с возникновением самого государства как института.

Впервые понятие "социальное государство", введено в науку в 1850 г. Лоренцом фон Штайн. В своем определении Л. фон Штайн отмечал, что социальное государство "обязано поддерживать абсолютное равенство в правах для всех различных общественных классов, для отдельной,частной самоопределяющейся личности посредством своей, власти. Оно обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, ибо, в конечном, счете, развитие одного выступает условием развития другого, и именно-в этом смысле говорится,о социальном государстве"2.

Общепризнанные идейные основатели теории социального государства: Платон, Ж. Ж. Руссо, Дж. Ст. Милль, О: Бауэр, К. Каутский, Дж. М: Кейнс, К. Реннер, Л. Эрхард. Как указывает Э.Н. Рудык "Не обошла-своим вниманием.данную проблематику и российская социально-политическая, экономическая и юридическая мысль различной, порой» полярной политической ориентации: В- качестве примеров- можно привести тезис об ответственности цивилизованного государства за- обеспечение права каждого индивидуума на «достойное человеческое существование», выдвинутый русским правоведом либерального толка П. Новгородцевым, и концепцию «национально-трудового государства» . Родзиевского:

Многолетнюю историю имеет и практика зарождения социального государства также в самых различных его вариантах..Достаточно упомянуть государство-иезуитов в Парагвае (середина XVIII века), знаменитые социальные реформы Отто фон Бисмарка (1815-1898) «социальное государство для арийцев» в национал-социалистической Германии, «социальную республику Сало» (Сало-город, ставший столицей фашистской Италии на последнем этапе ее существования: ноябрь 1943-апрельЛ945 года), советский вариант социального государства" .

B настоящее время положение с социальном государстве в его демократическом варианте возведено в конституционную норму в целом ряде развитых стран (Австрия, Германия, Греция, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия, Скандинавские страны, Франция и др.), а также в развивающихся странах, включая многие бывшие республики СССР (Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Таджикистан, Украина). Все развитые страны мира; независимо от наличия или отсутствия в их основных законах соответствующих положений, в большей или меньшей степени де-факто являются социальными, государствами.

Выводы современных исследователей социального государства нашли отражение в работе П.К. Гончарова4 "Что представляет собой социальное государство как научная категория, какова его сущность как общественного явления? Большинство российских ученых рассматривают эти вопросы через призму специфической деятельности государства в социальной сфере. Так, один из инициаторов внесения положения о социальном государстве в текст Конституции России М. В. Баглай, считал, что социальным "называется государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности". Доктор политических наук Э. Я. Баталов отмечал, что становление индустриального, а потом и постиндустриального общества вызывает потребность в социальном государстве как "государстве,принимающем на себя ответственность за положение дел в социальной сфере, а стало быть, рассматривающем политику социального регулирования в качестве одной из важнейших своих функций".

Основные критерии классификации публичных услуг

Классификационные методы и процедуры широко применяются в научном исследовании для решения самых различных познавательных задач. Достаточно строго- и четко проведенная классификация, одновременно подытоживает результаты.предшествующего развития данной отрасли познания и вместе с тем отмечает начало нового этапа в ее развитии. Такая-классификация обладает большой эвристической силой, позволяя предсказать существование неизвестных ранее объектов или вскрыть новые связи и зависимости- между уже известными объектами.- В1 классификации, таким образом; отчетливо, проявляется диалектический- характер- развития научного знания: процесс получения нового знания» в определенной мере детерминируется уже имеющимся знанием и вместе с тем новое знание оказывается несводимым к старому как более глубокое, более организованное, более упорядоченное.

Классификация- - мощный инструмент методологии теории права, который позволяет упорядочивать по определенным критериям все множество правовых явлений и процессов, выявить типичное, сущностное и наоборот случайное, субъективное в этих явлениях и процессах. В отечественной науке предпринимались лишь разрозненные попытки выделить виды публичных услуг. Названы отдельные критерии классификации, такие как - содержание публичных услуг, основания оказания публичных услуг, сложность публичных услуг. Обращалась в своих исследованиях к классификации государственных услуг Н. В. Киселева, но ценность предложенной классификации лимитируется ее распространением исклю чительно на услуги государственные ина выбор оснований для классификации с точки зрения их значения для целей проведения административ- ной реформы. Специфическая точка зрения на классификацию услуг представлена А. В. Нестеровым, который в основу классификации положил востребованность услуг, выделяя "выраженные в потребностях (необходимые) услуги, законные (обязательные для услугодателей) услуги, реализуемые (реальные) услуги" . Такая позиция, безусловно,- представляет определенный научный интерес, однако, не раскрывает все юридически, значимые основания классификации.

Необходимо отметить, что в силу общей недостаточной исследован-ностн теории публичных услуг, единой разработанной классификации публичных услуг не существует. Объективная сложность научного обоснования классификации публичных услуг заключается в том, что они сами по себя представляют категорию, находящуюся вне установленных прописных истин, за рамками общепризнанных подходов к их сущности и природе.

Однако классификация публичных услуг - вещь вполне очевидная- и рациональная, так как публичные услуги, несмотря на свою специфику, обладают постоянными признаками, содержанием и структурой.

Предложить концепцию классификации публичных услуг актуально как с научной, так и с практической точки зрения, поскольку это позволит: во-первых, получить специфический срез категории, пронизывающей ткань теории государства и теории права одновременно, и распространяющейся на все отрасли права, как материального, так и процессуального, а, во-вторых, расширить сами границы понимания данной категории с точки зрения принадлежности различным субъектам публичных услуг, различным участникам правоотношений. Публичные услуги достаточно разнообразны. В. самом общем; виде, представляя себе любую услугу как целесообразную деятельность одного субъекта, направленную на достижение пользы другого субъекта и- удовлетворяющую его интересы, можно выделить правовые и неправовые формы оказания услуг. Среди правовых, т.е. урегулированных нормами права, услуг, публичные услуги рассматриваются нами как противоположная услугам в частноправовом понимании целесообразная и требующая правового регулирования (в разных пределах) деятельность, направленная на удовлетворение общественных интересов.

Таким образом, для публичных услуг основными признаками являются следующие.

Во-первых, это направленность на удовлетворение общественных ин-тересов т.е. таких интересов физических и юридических лиц, которые представляют ценность в масштабах всего общества. Здесь речь может идти об услугах, конечной- целью которых являются обеспечение безопасности населения, такие как лицензирование; обеспечение экономических интересов общества, например, услуги в области регулирования предпринимательской деятельности; обеспечение конституционных основ. государства - услуги, связанные с правовым статусом граждан; и другие.

Во-вторых, к признакам публичных услуг необходимо отнести их урегулированность нормами публичного права.

Основываясь на видовых признаках самих публичных услуг можно перейти к их классификации. Классификационные критерии, т.е. признаки (их сумма), позволяющие отнести те или иные публичные услуги к конкретному классу, группе, имеют разный характер. В научных и практических целях публичные услуги могут быть классифицированы по различным критериям. В целях настоящего исследования, для выявления теоретико-правовых аспектов природы публичных услуг интерес представляют юридически значимые основания для классификации. Закладывая в основу классификации субъектный состав публичных услуг можно классифицировать публичные услуги по двум критериям. Первый, связан с субъектами, предоставляющими услуги, второй - с субъектами, получающими услуги. В обоих случаях рассмотрению подлежит многомерная модель. 1. Обратившись к классификации публичных услуг по субъектам, их предоставляющим, необходимо отметить, что следует разделять непосред ственное оказание услуги и предоставление услуги, как организационный процесс. В отношении некоторых публичных услуг эти два процесса мо гут совпадать в лице-одного исполняющего субъекта, однако в» ряде дру гих случаев, субъекты, оказывающие и предоставляющие (организовы вающие оказание) различаются. Итак, по субъектам, предоставляющим услуги, к публичным услугам следует отнести услуги государственного сектора (в составе которого рассматривается и муниципальный сектор) и негосударственного сектора.

Соотношение государственных услуг с другими видами услуг

Основываясь на приведенных подходах к классификации публичных услуг, их понятию, сущности, а также к определению государственных услуг можно определить соотношения услуг государственных, бюджетных, коммерческих, социальных, частных между собой. Актуальность определения? таких соотношений обусловлена в первую- очередь тем, что конструкция "публичные услуги" является достаточно новой для современной» юридической науки. Среди ученых и практиков нет не только единства мнений относительно видов услуг или системы их правового регулирования, но даже единого понимания, общепризнанного понятийного аппарата. В «специальной литературе деятельность, по удовлетворению потребностей населения, предоставлению общественных благ описывается в терминах и общественных услуг, и публичных услуг, и государственных услуг, и социальных услуг. Как указывает Л. К. Терещенко "Представляется, что было бы неверным смешивать эти понятия, поскольку они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и противопоставлять их также-было бы ошибочным".114 В этой связи необходимо определить соотношение, в первую очередь тех понятий, разграничение которых вызывает на практике и среди теоретиков наибольшие трудности, влекущие полярность мнений, а подчас и синонимичное употребление нетождественных терминов. Теперь, когда мы описали их соотношение с публичными услугами как с родовым понятием это стало возможным.

1. Соотношение частноправовых (коммерческих) и государственных услуг. К специфическим свойствам государственных услуг, по отношению к услугам в частноправовом смысле следует отнести в первую очередь, их государственно-властный характер и регулирование нормами публичного права, а во-вторых, императивность таких норм, как минимум по отношению к одной из сторон правоотношений - к государству. Участие государства, в лице его органов ибо уполномоченных институтов в деятельности по оказанию публичных услуг не1 является для них добровольной, а носит обязательный характер в силу закрепления таких услуг законом. В литературе часто происходит смешение понятий государственной платной услуги и коммерческой услуги. Общим для них является условие возмездно-сти. Коммерческие услуги государство не предоставляет, потому что такие-функции исполняются хозяйствующими субъектами - участниками» рынка, а для государства они являются избыточными: Критерий- избыточности является основным при разграничении государственных и коммерческих услуг. Государство предоставляет только те услуги, которые рынок по разным причинам предоставить не может.

Т. В Жукова полагает, что "Использование одного термина "услуги" для обозначения... реалий современной российской действительности, являетсяне очень удачным, так как может привести к смешению не только понятий, но и сути явлений"115. С последним утверждением нельзя согласиться, потому что» в его основе лежит логическая ошибка. № услуги в сфере гражданско-правовых отношений, (коммерческие услуги) и услуги публичные, безусловно, относятся к одному родовому понятию "услуги" в его общем значении и являются по отношению к нему понятиями видовыми, различающимися своими характеристиками.

Таким образом, коммерческие услуги, регулируемые гражданским законодательством, и публичные услуги являются внеположными, соподчиненными понятиями, относящимися к родовому понятию "услуга", государственные же услуги, как было показано, являются частью публичных услуг.

2. Соотношение государственных и бюджетных услуг. Термин "бюджетные услуги" получил распространение при разработке стандартов предоставления услуг, в которых определяются требования к качеству услуг, финансируемых посредством государственного задания из средств соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда;. Стандарты бюджетных услуг, в настоящее время разрабатываются многими регионами и являются необходимым этапом перехода от финансирования учреждений к финансированию услуг (что в конечном итоге позволит осуществить переход к подушевому финансированию услуг, а также будет способствовать внедрению принципа «деньги следуют за потребителем»).

Сравним различные определения бюджетной услуги, применяемые в целях стандартизациитаких услуг.,

Согласноюсновнымположениям "Кодекса лучшей-практики в сфере управления1 региональными и муниципальными финансами" "Бюджетные услуги - условное обозначение результатов, деятельности-бюджетных организаций, включая работы, товары и услуги. Понятие бюджетных услуг не ограничивается традиционным представлением о них как об услугах здравоохранения, образования, ЖКХ и других услугах населению. Деятельность государственных (муниципальных) органов, выполняющих функции регулирования и администрирования, также специфицируется, через бюджетные услуги" . Такое определение включает, по сути, любую деятельность бюджетных учреждений и государственных органов.

Региональная.практика-также использует термин "бюджетная услуга" и трактует его аналогично. Bf Томской области определение бюджетной услуги приводится в Законе Томской» области " стандартах качества государственных услуг, оказываемых за счет средств областного бюджета в отраслях социальной сферы (бюджетных услуг)" от 13 марта. 2008 года № 43L03 "бюджетная услуга - государственная- услуга, полностью или частично финансируемая за счет средств областного бюджета и оказываемая физическим и юридическим лицам на территории

Формы правового регулирования публичных услуг

Провозгласив себя социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, Российская Федерации взяла на себя обязательство осуществлять необходимые меры по государственному обеспечению публичных услуг.

Правовое регулирование услуг осуществляется, прежде всего, в Конституции Российской Федерации, в которой содержится прямое упоминание термина услуга (например, в» ст. 8, 74). Еще более значимой является роль Конституции Российской Федерации в регулировании конституционных прав граждан, которые лежат в основе публичных услуг, реализация-которых должна обеспечиваться государством. Например, ст. 41 Конституции Российской-Федерации установлено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Этому праву граждан корреспондирует соответствующая обязанность государства. Тем самым Консти-туция Российской Федерации обязывает государство развивать государственную, муниципальную, частную системы здравоохранения, организовывать медицинское обслуживание граждан, принимать меры по охране здоровья общества, выражая публичный интерес в развитии здравоохранения в целом, что предполагает целый блок публичных услуг в этой области.

Более того, приведенная конституционная норма соответствует международным нормам131, в частности ст. 25 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которым государство обязано обеспечивать охрану здоровья граждан и медицинскую помощь нуждающимся в ней. Таким образом; социальные услуги в области здравоохранения, являясь по своей сути публичными, регулируются также международными правовыми актами, что является общим для всей системы публичных услуг.

Поскольку правоотношения в сфере предоставлениячгубличных услуг характеризуются многообразием сферы их проявлений, то они подвергаются правовому регулированию различных отраслей права. Отмечая характерный для публичной природы публичных услуг административно-правовой режим регулирования; важно обратить внимание на их институциональную комплексность. Иубличныеуслуги находят свое-отражение в нормах конституционного права, финансового права, права социального обеспечения, трудового права, гражданского права, уголовного права и других отраслей права.

Рассматривая публичные услуги как целесообразную и требующую правового регулирования (в разных пределах) деятельность, направленную »на удовлетворение общественных интересов, необходимо при изучнии их правового регулирования абстрагироваться от категории частноправовых услуг. Последние широко используются в гражданском законодательстве для обозначения выполнения работ на договорной возмездной основе. Отношениям по возмездному оказанию услуг присущи все признаки гражданских правоотношений, в-частности, юридическое равенство участников правоотношений, диспозитивная направленность правового регулирования, принцип свободы договора. Юридическим фактом, порождающим эти правоотношения, является гражданско-правовой договор. Такие правоотношения направлены на удовлетворение частного интереса. В" то же.время в других нормативных правовых актах в содержание категории "услуга" вкладывается несколько иной смысл, позволяющий говорить о публичном характере такого рода услуг. Законодатель не пользуется термином "публичные услуги", оперируя такими понятиями как государственные услуги, социальные услуги, услуги в области образования; медицинские услуги и другие.

Правовое регулирование публичных услуг выражено в федеральных и региональных законах, в подзаконных нормативных правовых актах, включая локальные, в муниципальных актах.

Указанные услуги упоминается в таких законодательных актах как Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (в.ред. от 30 декабря 2008 года)132, Закон Российской Федерации от 19 апреля. 1991 года № 1032-1 (в ред. от 25 декабря 2008 года) "О занятости населения в Российской Федерации"133, Федеральный закон от 10 декабря1 1995 года№ 195-ФЗ(в ред. от 23 июля 2008 года) "Об основах социального обслуживания населениям Российской Федерации"134, Федеральный закон от 17 июля. 1999 года № 178-ФЗ (в ред. от 22 декабря 2008 года) "О государственной социальной помощи"135, Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ (вфед. от 25 декабря 2008 года) "О государственной гражданской службе Российской Федерации"136, Федеральный закон от 6 октября 1999-года №- 184-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2008 года)

Одна из самых распространенных классификаций публичных услуг - это классификация в зависимости от области, в которой происходит их реализация. В рамках указанной классификации выделяют медицинские, образовательные, коммунальные, информационные, финансовые и другие услуги.

Также предлагается несколько возможных подходов к определению видов публичных услуг, в основу одного из них положен принцип их востребованности . К такому виду услуг относятся: необходимые услуги (к ним можно отнести бытовые, финансовые, коммунальные); законные (они обязательны для субъектов, предоставляющих услуги, например, услуги, связанные с предоставлением земельных участков из публичной собственности, регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним, постановкой объектов недвижимости на государственный кадастровый учет); реализуемые (реальные) услуги (Рисунок 1).

Рисунок 1- Виды публичных услуг

На сегодняшний день не существует единой классификации публичных услуг, поскольку отсутствуют теоретические разработки по определению их характеристик. Однако публичные услуги - это та правовая категория, которая реально существует, обладает устойчивыми признаками и требует определенной систематизации.

Прежде чем определить виды публичных услуг, необходимо выделить специфические черты указанной правовой категории. Исследования совокупности публичных услуг позволяют выделить следующие их отличительные признаки :

· публичные услуги направлены на удовлетворение общественных интересов (обеспечение общественной безопасности, экономических интересов, конституционного строя и т. д.);

· порядок оказания публичных услуг осуществляется путем государственно-правового регулирования;

· для предоставления публичных услуг разрабатываются и внедряются стандарты их оказания;

· публичные услуги предоставляются специально уполномоченными на то органами и учреждениями неограниченному кругу субъектов.

Рисунок 2 – Классификация публичных услуг по субъектам и источнику финансирования

С учетом данных признаков можно определить виды публичных услуг. В первую очередь публичные услуги можно классифицировать с учетом предоставляющих их субъектов (Рисунок 2):

· услуги, предоставляемые органами государственной власти (государственные услуги);

· услуги, предоставляемые органами местного самоуправления (муниципальные услуги);

· услуги негосударственного сектора (предоставляются и оказываются коммерческими организациями (индивидуальными предпринимателями) или общественными организациями).

По субъектам, получающим услуги, следует различать:

· услуги, направленные на удовлетворение интересов физических лиц

(коммунальные услуги, бытовые услуги, социальные услуги);

· услуги, направленные на удовлетворение интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, выдача лицензий и т. п.);

· услуги, направленные на удовлетворение интересов как физических, так и юридических лиц (регистрация прав на недвижимое имущество, кадастровый учет объектов недвижимого имущества и иные).

Важным с экономической точки зрения является такой признак публичных услуг, как источник их финансирования, поскольку все публичные услуги имеют определенную стоимость. В связи с этим традиционно выделяют услуги, которые являются платными для получателя, и бесплатные услуги.

Следующая классификация имеет большое значение при составлении реестров государственных и муниципальных услуг, и, соответственно, представляет наибольший практический интерес. В соответствии с ней публичные услуги можно разделить на виды в зависимости от области их предоставления (Рисунок 3):

· Услуги в области землепользования. К ним можно отнести услуги по предоставлению земельных участков гражданам и юридическим лицам из государственной и муниципальной собственности, по постановке земельных участков на государственный кадастровый учет, по регистрации прав на земельные участки.

Рисунок 3 - Классификация публичных услуг в зависимости от области их предоставления

· Услуги в области природопользования, например, государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр и др.

· Услуги в области предпринимательской деятельности, к примеру, государственная регистрация юридических лиц и индивидуальныхпредпринимателей, выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенных видов деятельности.

· Услуги в области социальных отношений (социальные услуги).В зависимости от назначения социальные услуги, в свою очередь, могутподразделяться на следующие виды: социально-бытовые, направленные на поддержание жизнедеятельности граждан в быту; социально-медицинские, направленные на поддержаниеи улучшение здоровья граждан; социально-психологические, предусматривающие коррекцию психологического состояния граждан для их адаптации в среде обитания (обществе); социально-педагогические, направленные на профилактику отклонений в поведении и аномалий личного развития клиентов социальных служб, формирование у них позитивных интересов, в том числе в сфере досуга, организацию их досуга, оказание содействия в семейном воспитании детей; социально-экономические, направленные на поддержание и улучшение жизненного уровня граждан; социально-правовые, направленные на поддержание или изменение правового статуса, оказание юридической помощи, защиту законных прав и интересов граждан.

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА и ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

ВЛАДИМИРСКИЙ ФИЛИАЛ

Факультет управления

Специальность/направление подготовкигосударственное и муниципальное управление

Специализация/профиль/программа госудаственная и мниципальная служба

Кафедра государственного и муниципального управления

РЕФЕРАТ

по дисциплине:

Организация предоставления государственных и муниципальных услуг

на тему:

Муниципальные услуги как вид публичных услуг

студент IV курса

группы Гб-113

очной формы обучения

Мелентьева Л.Н.

Проверил:

д.и.н., профессор

Аннин А.Г.

Владимир 2016

Введение………………………………………………………………………………...3

1. Публичные услуги: понятие и сущность…………………………………….……..4

2. Классификация публичных услуг……………………………………………..……7

3. Сущность муниципальных услуг как вида публичных услуг…………………...12

Заключение……………………….……………………………………………………17

Библиографический список……………………………………………………..……19

Введение

Объявив себя социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, Российская Федерация взяла на себя обязательство осуществлять необходимые меры по государственному обеспечению предоставления публичных услуг. Очевидно, что оказание такого рода услуг представляет собой деятельность органов публичной власти различных уровней: федерального, регионального, муниципального. Эти услуги принято называть соответственно государственными и муниципальными услугами.

Муниципальная услуга – это основа экономических и социальных отношений между людьми на территории муниципального образования. Различают следующие основные характеристики муниципальной услуги: ее полезность, удовлетворяющая потребность жителей; участие (непосредственное или опосредованное) органов местного самоуправления в процессе ее оказания. Именно органы местного самоуправления отвечают за то, чтобы потребители могли получать на территории муниципального образования все необходимые услуги.

Цель изучения – дать характеристику муниципальным услугам как виду публичных услуг.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

· Дать определение понятию «публичные услуги».

· Изучить основные классификации публичных услуг.

· Определить сущность муниципальных услуг.

Объектом изучения является муниципальные услуги, предоставляемые органами местного самоуправления.

Предмет изучения – деятельность органов местного самоуправления по предоставлению муниципальных услуг.

Публичные услуги: понятие и сущность

Понятие «услуга» означает совершение действий и передачу благ одним лицом в пользу другого. В более специальном значении публичная услуга означает совершение действий уполномоченным субъектом для удовлетворения потребностей и прав других лиц. В этих отношениях первичным является законный интерес гражданина и юридического лица, которому коррелирует обязанность госслужащих, органов и организаций его удовлетворить в пределах своей компетенции. Оказание услуги всегда ориентировано на потребителя. Поэтому действует юридическая конструкция – клиент вправе получать услуги, орган обязан ее предоставить.

Понятие «публичные услуги», охватывающее понятия «государственные услуги» и «муниципальные услуги», тесно связано с понятием публичной власти, имеет самое непосредственное отношение к целям, задачам, формам и результатам деятельности органов государственного и муниципального управления. Существование публичной власти в восприятии личности и общества оправданно постольку, поскольку таковая должным образом реализует свои функции и обеспечивает предоставление публичных услуг обществу, семье, личности, организациям и т. д. Именно поэтому понятие публичных услуг является одним из центральных понятий в общей теории публичного управления.

Оказание публичных услуг публичной властью имеет большое государственное и социальное значение. Государственные услуги, связанные с выдачей документов и изменением в них записей, имеют юридическое значение для статуса человека (статуса личности, профессионального статуса и пр.). Гарантированные государством медицинские услуги (наряду с медицинской помощью) являются средством реализации конституционных гарантий охраны здоровья граждан. Публичные услуги, связанные с обеспечением населения водой, электричеством, газом, с обеспечением вывоза и переработки мусора и т. д., играют важную роль в экономическом и социальном развитии, а качественное их предоставление является необходимым условием должного функционирования населённого пункта, территории. Существует множество различных групп публичных услуг, и все они будут иметь высокое юридическое и фактическое значение для жизни человека и общества в целом.

Публичные услуги – это реализуемая в рамках публичного управления в публичных интересах деятельность органов публичной власти и результат такой деятельности по предметам, находящимся в исключительной компетенции публичной власти или в случаях, когда дефицит или полное отсутствие частной инициативы в предоставлении такого рода услуг при условии их особой социальной и/или правовой важности вынуждают публичную власть брать оказание этих услуг на себя, организованная и реализуемая в соответствии с положениями законодательства деятельность, направленная на постоянное и регулярное удовлетворение сопряжённых с публичными интересами потребностей личности, общества (и его социальных групп), организаций.

В качестве существенных признаков публичных услуг можно выделить следующие:

· услуги связаны с удовлетворением конкретных потребностей, сопряжённых с публичными интересами;

· предметы услуг исторически относятся к исключительной компетенции публичной власти либо услуги оказываются в случаях, когда дефицит или полное отсутствие частной инициативы в предоставлении такого рода услуг при условии их особой социальной или правовой важности вынуждают публичную власть брать оказание этих услуг на себя.

Выделяются следующие принципы оказания публичных услуг:

· принцип доступности публичных услуг для целевой аудитории потребителей таких услуг;

· принцип непрерывности и последовательности предоставления публичных услуг;

· принцип эффективности;

· принцип оказания публичных услуг должного качества, отвечающих запросам и потребностям потребителей;

· принцип подотчётности органов публичной власти, оказывающих публичные услуги;

· принцип превалирования публичных интересов над частными.

Понимание и интерпретация понятии «публичные услуги» изменялись в зависимости от специфики реализуемой в данном конкретном государстве и в данный период времени системы принципов и подходов публичного управления. Публичные услуги оказывались органами власти с древнейших времен: услуги строительству систем водоснабжении населённых пунктов, строительству и содержанию дорог и мостов, по помолу зерна на государственных мельницах, помощь в развитии ремесел и др. Эти услуги предоставлялись публичной властью наряду с выполнением органами власти своих функций (поддержание правопорядка и борьба с преступностью, функционирование полиции, охрана и оборона территории государства от внешних врагов, противопожарная охрана, санитарно-эпидемиологические мероприятия во время эпидемий и др.). Со временем менялись значение и вес публичных услуг в общем объёме производимого публичной властью организационно-деятельностного продукта, усложнялась внутренняя структура объёма оказываемых публичной властью публичных услуг и механизмы их предоставления. Это было связано с изменениями условий, в которых предоставлялись (предоставляются) публичные услуги (изменения налоговой политики государства, демографический кризис